廉政风险防控与现代大学治理*
斯阳
( 华东师范大学纪委暨廉政文化研究中心，上海200241)
摘要: 高校要以制约和监督权力为核心，以体制机制改革创新为动力，以健全现代大学制度为重点，以科学技术和廉政文化为支撑，以落实党委主体责任纪委监督责任为抓手，以办好人民满意的教育为标准，全面深化高校廉政风险预警防控长效机制建设，科学防控高校招生录取、基建修缮、科研经费等“十大关口”，以教育造势、以制度制势、以科技助势、以监督定势、以问责强势、以文化成势，形成压倒性态势，使不敢腐的震慑作用充分发挥，使不能腐、不想腐的效应进一步显现，标本兼治，形成廉洁教育生态。
关键词: 廉政风险; 预警防控; 现代治理
我国还处于发展关键期、改革攻坚期、社会转型期、腐败多发期和法治建设期。习近平同志对反腐败斗争形势的认识非常深刻，提出了“党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂”的重大判断，客观指出了天涯无净土的严峻性，共腐关系圈的复杂性，对垒胶着状态的艰巨性，腐败和反腐败斗争的长期性。高校也已经不是传统意义上的“象牙塔”，大楼起来校长倒下几成谶语; 科研蝇头之利引无数教授竞折腰; 违规招生动摇教育公平的根基; 北京4 所部属高校违反中央八项规定精神的通报更是引发了社会的广泛关注和讨论。虽然近年来高校减少腐败存量、遏制增量的任务已取得阶段性成效，但形势依然严峻复杂，迫切需要构建廉政风险预警防控长效机制，实现高校政治权、学术权和行政权规范运行，实现大学现代治理。
一、构建高校廉政风险预警防控长效机制是当务之急
首先，构建高校廉政风险预警防控长效机制是党风廉政建设和反腐败斗争形势的迫切需要，是惩防体系建设的应有之义。《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010-2020) 》提出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，完善体现教育系统特点的惩治和预防腐败体系。”惩前是为了毖后。光打不防，越打越忙。对100 所高校200 余位纪委书记、监察处长等的问卷调查显示，超过80%的受访者认为深化高校廉政风险预警防控机制建设是有效举措。从本质上说，预警防控是治本之策，通过清权、分权、限权、溶权，压缩权力空间、厘清权力边界，构建权力防线、动机防线和机会防线，提前化解权力运行过程中各种容易诱发腐败的风险，提高反腐倡廉建设科学化水平。
其次，构建高校廉政风险预警防控长效机制是推进教育综合改革，实行现代治理的必然要求。随着各项改革向纵深推进，高校管理监督机制相对滞后，基建领域治理困难、特殊类型招生监管不易、科研经费管理失范等问题凸显。廉政风险主要存在于权力运行和资源配置之中，并且以职务活动为核心。通过将风险管理、负面清单管理和信息管理等理念引入反腐倡廉实践，掌握反腐倡廉建设的主动权，增强反腐倡廉的预见性、可操作性和实效性。通过对苗头性问题提醒在前、对倾向性问题防范在前、对普遍性问题约束在前、对典型性问题惩处在前，实现从案后惩处逐渐发展到案前预防，有效遏制增量，提高管理绩效。
再次，构建高校廉政风险预警防控长效机制是立德树人，创建风清气正的廉洁教育生态体系的重要抓手。高校要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人的根本任务，为全面建成小康社会提供强大的人才和智力支撑。全面从严治党对党员干部和教师的高标准严要求，与学校为人师表的职业要求和立德树人的根本任务高度契合，高校理应成为道德的高地、廉洁的圣地，成为首善之区。高校廉政风险预警防控机制建设立足于防，着力于不能腐、不想腐，在定位上聚焦、内容上深化、形式上丰富、方式上创新，以惩促防，预防为先，防止小问题演变成大错误，教育、提醒、保护好绝大多数。
二、高校廉政风险预警防控长效机制的建设原则
高校要认真贯彻十八大关于“深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”的要求，在全面从严治党的新常态下，紧密结合实际，构建权责清晰、流程规范、风险明示、措施有力、制度管用、预警及时、处置有效的廉政风险预警防控机制，防患于未然，治病于初发，不断提高预防腐败工作科学化、制度化和规范化水平。
( 一) 思路引领、科学构建
习近平同志在党的群众路线教育实践活动总结大会上指出: “从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”高校要从制度、科技、文化三个重要维度展开有益探索和顶层设计，强调发挥制度为本、科技管控和廉政文化支撑的综合作用。通过制度创新和废改立，建立科学严密的现代大学制度体系，形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系，用制度管权管事管人。把科技手段融入廉政风险预警防控中，结合信息化校园建设，建立健全廉政风险预警防控信息平台，实现风险分析、风险预警、风险处置和信息公开等功能。通过管理流程再造，对权力运行中的廉政风险实施动态防控、同步监察，以决策的信息化、程序化、民主化保证决策的科学性，以党员干部比较完整的廉政信息储备和信息分析保证监督的有效性，以重要岗位和关键环节的信息管控保证监管的高效能。同时，增强“文化自信”加强廉政文化“软约束”，发挥廉政文化固本培元作用，弘扬“清廉”、“慎独”、“不为五斗米折腰”的师道尊严和文人精神。现代公民意识的基础是现代普遍主义道德( 童世骏，2015) 。通过梳理社会主义高校的文脉肌理，强调道德信仰和内心约束，让有形和无形的规则内化于心、外化于行，形成良好的工作生态和心态。
( 二) 统筹兼顾、深度融合
把全面从严治党的要求和建设现代大学制度贯穿到学校廉政风险预警防控机制建设中，把体制机制建设与学校事业发展、治理结构优化结合起来，融入教学科研、内部管理和校园文化建设之中，使反腐和防腐成为推动学校改革的强大助力。要将廉政风险预警防控机制建设作为党风廉政建设责任制检查考核、惩防体系建设、领导班子考核、文明单位评选的重要指标，结合干部考核、责任制检查，对单位廉政风险预警防控工作实效进行考核评估，并将考核结果作为岗位考评和单位绩效的重要依据。
( 三) 统一要求、分类指导
在党委统一要求、整体推动的同时，按照抓“关键少数”和“一岗双责”，“谁主管，谁负责”的原则，以上率下夯实主体责任，形成一级抓一级，层层抓落实的工作机制。构建责任体系，明晰廉政风险防控的责任主体和责任内容，形成分级管理、点面防控、逐级负责的严密责任链条。要改变廉政风险预警防控机制建设形式主义、一阵风的现象，更加重视解决师生身边的不正之风和腐败问题，针对校内各学部和院系、职能部门和直属单位、校办企业等的权力类型、权力特点和行使流程，实行统一部署要求、分类管理防控。
( 四) 突出重点、务求实效
廉政风险预警防控机制建设要横到边纵到底全覆盖。要以腐败和不正之风问题易发多发的主要部门和岗位为重点，突出重要权力和权力行使的关键环节，提高预警防控措施的针对性和可操作性。科学防控高校重点关口，实现决策科学化、流程规范化、数据安全化、资源共享化、测评网络化、档案电子化、服务智能化，监察实时化、监督全程化、问责常态化，保证有关制度和领导决策得到坚决贯彻，有效提升学校管理服务水平和纪检监察部门的监察效能，办好人民满意的教育。
三、高校廉政风险预警防控长效机制的建设路径
( 一) 实现清单管理，推进现代治理
1． 编制权责清单，防止权力任性
编制高校权责清单要把握好三个重要环节: 一是进行权责梳理。按照权责一致的要求，逐级全面梳理各类职权，编制职权目录，研究绘制权力运行流程图。制定权力清单的同时制定责任清单，权力行使到哪里责任就跟进到哪里，严格落实“一岗双责”。二是坚持公开透明。广泛征询师生、专家学者和社会建议，使权责清单成为治理教育权力任性的紧箍咒，规范权力运行的程序图，方便群众监督的晴雨表。三是明确负面清单，对禁止做的行为做出清晰罗列。通过权力清单明确权力内容和边界，通过责任清单明确职责内容和要求，通过负面清单告诉党员干部教师特别是领导干部哪些事情不能做，明确纪律红线和法律底线。通过三位一体的清单管理促进高校行政系统权力瘦身、服务健身，切实推进内涵建设( 王仲伟，2015) 。
2． 查找廉政风险，提出防控措施
高校廉政风险排查可从以下方面入手: 一是岗位职责特点和权力运行过程; 二是业务工作各类数据分析比对; 三是信访和审计中发现的问题; 四是党员干部违法违纪典型案例，特别是违反中央八项规定精神的典型案件。主要从制度完备度、规章执行度、权利裁量度、权力监控度、资金大额度、资源独占度、工作轮岗度、对外关联度、信访发生度等九个方面对岗位廉政风险进行评价，通过自己找、领导提、相互帮、集中评、组织审等五种方式，查找廉政风险( 斯阳，2014) 。根据问卷调查，岗位权责风险( 30.6%) 、制度机制风险( 28.6%) 、业务流程风险( 17.2%) 需要重点查找规范。针对廉政风险要采取具体防控措施，见人见事见物、对症下药，既解决思想问题，又解决实际问题，务求实效。对廉政风险预警防控机制建设推动迟缓、查找不准、措施不力、问题频发、整改敷衍的要综合运用批评教育、诫勉谈话、通报批评、组织调整、纪律处分等方式进行问责。问卷调查显示，防控最有效的举措，一是加强对权力的制约和监督( 26.4%) ，二是落实责任，严格责任追究( 18.1%) 。权力就是责任，责任就要担当，失责必须追究，不仅要追究主体责任、监管责任，而且要追究领导责任。教育千遍，不如问责一次。防控要取得成效，问责是关键。
( 二) 重点防控十大关口，实现横到边纵到底全覆盖
构建高校廉政风险预警防控长效机制，要坚持责任为纲、问题导向和方法引领，实现职能部门、二级院系、直属单位及校办企业防控领域全覆盖，做到基础性、经常性和重点工作的全兼顾。其中加强重点领域和关键环节的监管是重中之重。高校要紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”，紧紧盯住领导干部这个“关键少数”，对权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”、外部合作的“接触点”、问题易发的“风险点”，重点管理、重点监督、重点防控，事前提醒成常态，事中监督敢较真，事后检查严问责，切实强化防控措施，落实防控责任，提高防控效果，建立长效机制。我们认为要重点加强对教育腐败和“四风”问题易发多发的“三重一大”、“三招三费”( 招生、招聘、招投标，教育收费、科研经费、三公经费) 等十大关口的防控。
1． 招生录取
重点防范特殊类招生廉政风险和利用预留计划、调整计划降分录取的“点招”、违规转学等违反国家政策和学校规定的行为造成的廉政风险。
坚持公平、择优原则，确保阳光招生。一是集体决策。建立高校招生委员会，吸纳学术委员会和教学委员会教授代表、学生代表、校友代表等参加招生委员会，提供决策咨询。招生领导小组决策指挥，招生监察小组则源头监督、过程督察。二是完备制度。健全招生制度，完善管理体制，严格执行保密制度和回避制度，深入推进招生阳光工程，推动标本兼治。通过教育部、地方考试院、高校和中学四级平台，落实招生十公开制度。三是科学组织。科学组织高考、自招测试及高中学业水平测试和综合素质评价。对特殊类招生，严控规模，加强源头监督，严格审查招生简章，整治校外考点，杜绝中介组织涉考，决不允许特殊类招生成为特权招生。用于招生使用的高中综合素质材料要集体评议，公示审核，确保真实可信有用。四是完善配套措施。从考试机构、标准化考场、现场技术管理监察、社会诚信机制、社会监督等多方面着手，提供全方位的支撑和保障。五是矫正性机制建设。开展对录取学生的入学抽查复核。考生考试材料保留四年备查。六是建立考生权益维护机制及仲裁机构。七是严格执行“一案三查”制度。严肃查处招生考试领域泄密案件、舞弊案件、“点招”案件及不执行回避制度和失职渎职行为，确保招生公开公平公正( 钟秉林，2015) 。
2． 基建修缮
根据2012 年度全国教育系统职务犯罪情况统计，基建工程案件占到全国教育系统职务犯罪总数的24%。基建修缮要重点防范招投标围标串标、项目变更控制和资金管理使用中的廉政风险。一是要健全基建修缮项目集体决策、审批、报建、招标投标、项目变更、工程概算、资金支付、基建审计、固定资产交付等制度，加强工作规范性; 二是要加强过程监督和流程监管，加强基建修缮项目投资控制、跟踪审计和日常监管; 三是加强对基建干部和从业人员的廉政教育，提高廉政风险防控能力，努力实现“工程优质、干部优秀”; 四是建立廉政风险预警防控平台，通过计算机流程化管理，学校主管领导和纪检、审计部门实时监控，实现管理流程化、规范化、科学化、精细化，发挥最大的管理和监督效能; 五是建立行贿犯罪档案库和信息查询平台，行贿企业禁止进入高校承揽基建修缮业务; 六是探索代建制模式，学校基建由政府委托专业机构代理建设，从源头上消除高校廉政风险。
3． 科研经费
科研经费管理要重点防范违规外拨经费、假发票报销、利用学生劳务套现、科研经费使用中的“四风”问题等风险。一是要完善科研项目管理和经费使用实施细则，借鉴海外高校成功经验，以制度创新呵护科研创新。二是要改变“重立项，轻监管”的现象，将科研经费管理贯穿科研项目整个周期，建立财务和科研管理等部门的协同监管机制，保证科研经费规范使用。三是要优化科研管理机制，落实项目负责人、学院系所、学校三级管理责任。力戒将科研人员的管理简单等同于对公务员和行政人员的管理，要创造条件为科研人员开展研究活动和出国学术交流提供简捷便利的专项服务。四是要改革科研预算制度，从实际出发，增加人员经费，在绩效考核基础上对科研人员进行激励。经费使用有盈余的，允许划转到依托单位建立科研发展基金统筹用于科研活动。对横向课题主要以严格合同管理为主，激发科研活力。对业务招待费等要按需预算、限额控制、按规操作、据实列支。五是要科学评价，引入第三方对项目进行考核评价，考核结果作为职务聘任、评优、奖惩的重要依据。加快改革科技成果产权制度、收益分配制度和转化机制，激发科技人员持久的创新动力。六是要建立科研经费管控平台，与财务系统实现数据同步与共享，共同实现各渠道项目全预算管理。监察和审计人员可以同步监督科研经费的使用状况，加强对外拨经费等监督。
4． 财务管理
财务管理要重点防范账外资金、设立“小金库”、违规乱收费、虚假列支、非法集资等违反财经纪律的行为，在新常态下还要着重严格控制三公经费开支。
一是要严肃执行国家财经纪律，实行统一领导、集中管理、适度放权的财务管理体制，完善直属单位和校办企业的会计委派制; 二是要严格执行财务预决算制度，严格执行收支“两条线”制度，加强预算外资金管理; 三是要严控“三公经费”，持之以恒纠正“四风”，严防隐形变异反弹回潮，做到要求不变、措施不减、氛围不淡，使中央八项规定精神在高校生根; 四是建立财务信息管理系统，推进财务预算程序化、规范化、透明化，实现无现金支付，为审计监察特别开通权限，实现同步监督; 五是要严格审核报销，实现窗口警示和查假，把好最后一关; 六是要加强审计监督，通过完善内部审计和外部审计相结合的方法，进一步提高审计报告的质量，加强审计结果的应用，切实发挥“防火墙”作用。
5． 物资采购
物资采购也是滋生腐败的重点领域，要重点防范分散采购、规避招标、经办人与供应商私下协议、收受回扣以及商业贿赂等的廉政风险。一是要严格执行政府采购有关规定，严格审批、规范程序，统一采购、阳光采购; 二是要建立健全内部采购监管制度，建立科学的采购流程，加强对邀请招标、竞争性谈判、询价采购和单一来源采购的管理; 三是在“互联网+”时代，对高校采购目录内的部分商品实现电商采购，最大限度减少采购中的灰色地带; 四是搭建高校采购网上竞价系统，建立资产采购管理与预算管理和财务管理相结合的工作机制，建设高校资产电子监管系统。
6． 校办企业
目前全国近80%的校办企业存在亏损，而且在经营活动中存在商业贿赂风险和国有资产流失的风险。一是要在学校与校办企业间建立“防火墙”，理顺学校与企业的产权关系，铲除一些高校干部利用校办企业进行利益输送的土壤，防止国有资产流失; 二是要健全学校国有资产监管体系，加强对重大投资、转制改制、兼并重组、资产评估、产权交易等经营管理行为的监管，充分发挥审计监督作用; 三是要建立现代企业制度，建立健全科学民主的决策程序和有效的激励、监督、约束机制，校办企业的薪酬体系须经学校备案同意后方可实行; 四是要建立国有资产清查机制，对持续亏损企业及时关停并转，确保学校经营性资产保值、增值; 五是要加强学校资产管理信息化建设，建立校办企业信息管理服务平台，对企业日常经营和投资行为进行监控。
7． 民主决策
高校要重点防范“三重一大”民主决策走过场，以集体决策失误规避问责的廉政风险。一是要认真贯彻落实党委领导下的校长负责制，制定大学章程，完善领导班子“三重一大”决策制度。二是要规范决策程序。完善学校领导班子决策议事规则，建立完善决策实施情况的反馈、评估和纠错、调整机制，决策时全程记录，严格执行回避制度、“一把手”末位发言制度，探索主题发言、交叉质询制度，确保决策的民主化、科学化。三是要加强对决策的监督，主要领导不直接分管组织人事、财务、基建等，而是加强对分管领导的监督。教育部和地方教育主管部门要加强对高校的巡视监督和廉政约谈，重点监督“一把手”和领导班子的办学方向和廉洁用权，维护高校的政治安全和稳定。四是要建立对决策失误的追究机制，科学分析决策行为，既包容改革探索性失误，又不放过违规决策问题，综合运用行政指导、行政执法、查办案件等途径实施追究，通过信息通报、违纪违规行为公开曝光、违犯违法行为查处、组织调整等进行问责。
8． 干部人事
干部人事工作要重点防范干部任用、人员招聘、职称评审等的程序问题和任人唯亲、选人唯近的廉政风险。一是要深化干部人事制度改革，健全干部选拔任用的机制。积极推行教师公开招聘和竞争上岗制度。对校内部分学术性、专业性较强的领导岗位由教授兼任的实行聘任制，不配备行政级别。完善重点部门负责人定期轮岗制度和纪委书记同城交流制度。二是要坚持“德才兼备、以德为先”的选人用人原则，严把道德品质关，实绩考评关，群众民意关，用显规则破除潜规则，防止“能干能贪”者和圈内人获得重用，个人事项凡提必核、干部档案凡提必查、纪检意见凡提必听( 高波，2015) 。三是要健全和完善学校人事管理监督机制，严格管控各类人员的招聘信息发布、资格审查、组织考试、面试、公示等重点环节。四是要加强对干部的日常监管，认真进行干部审计，审核干部“三龄两历一身份”和个人申报材料。五是要加强干部考核，分类制定院系、机关部门和直属单位考核评价方案，通过述职述廉、网上考核、实地检查等办法提高干部考核的科学性。六是要探索建立干部廉政信息库，涵盖个人基本信息、审计信息、信访处理情况、年终考核情况以及申报材料核查等具体内容，防止带病提拔，抓早抓小，提高干部监督的实效。
9． 学风建设
学校要重点防范教学科研活动中的师德失范现象和学术不端行为。一是要建立并完善弘扬优良师德和学风的长效机制，充分培养和激发廉洁正能量，分层分类施教，推进党员领导干部廉洁从政教育、重点部位和关键岗位人员廉洁从业教育、教师廉洁执教教育、学生廉洁终身教育，筑牢思想道德基础( 王立英，2013) 。二是要切实改进重科研轻教学的评价导向，建立对师生有效的激励和约束机制。三是要普及电脑查重和盲审盲评，实现学术不端行为的预防和治理两重功效。四是要规范学术不端行为调查程序。通过学校学术组织进行调查核实认定，严肃处理学术不端行为。五是要明确各部门分工，各负其责、上下联动、齐抓共管，努力形成有特色的校园廉洁教育品牌。六是要坚守意识形态阵地，强化党性意识、廉洁意识和职业道德意识，以优良党风政风带动学风校风，努力实现学术研究无禁区，课堂讲授有纪律，成果发表有规范，教师道德有要求，干部言行有规矩。
10． 院系管理
随着学校管理重心下移，二级单位人、财、物的管理权也逐渐增大，要推动全面从严治党向基层延伸。高校院系要重点防范“三重一大”制度落实不规范、招聘招考不公正的风险。一是要强化民主决策。制定党政联席会议议事规则，院系“三重一大”事项必须经领导班子集体讨论决定，由专人记录并编写会议纪要。二是要坚持民主管理。完善二级教代会制度，涉及教职工切身利益的重大问题和事关院系改革发展的重要事项都经二级教代会审议讨论。三是要坚持教授治学。对专业性、学术性较强的学科建设、职称评审、人才引进等事项经教授委员会或专业委员会咨询论证。四是要健全二级纪检监察工作体制。二级单位纪工委书记或纪检员由校纪委垂直领导，协助院系党组织开展党风廉政建设，参加党政联席会议，加强源头监督。五是要建立和完善院系人、财、物等重点领域关键环节的廉政风险预警防控机制，关口前移。学校要对院系风险防控信息采集、分析评估、应对方案设计和对策的具体实施全程进行监督检查，提升防控实效( 许迈进、章瑚纬，2014) 。
习近平同志说过“预防职务犯罪也出生产力，我很以为然”。高校的育人使命和知识、文化传承创新属性决定学校的反腐倡廉建设要坚持教育预防为主、惩治为辅的价值取向( 齐卫平，2015) ，以制约和监督权力为核心，以体制机制改革创新为动力，以建立健全现代大学制度为重点，以科学技术和廉政文化为支撑，以落实党委主体责任和纪委监督责任为抓手，以人民满意为标准，全面深化廉政风险预警防控机制建设，加大对重点领域和关键环节的风险控制和同步监督，科学防控高校十大关口，以教育造势、以制度制势、以科技助势、以监督定势、以问责强势、以文化成势，形成压倒性态势，使不敢腐的震慑作用充分发挥，使不能腐、不想腐的效应进一步显现，形成廉洁教育生态。
* 基金项目: 教育部哲学社会科学重大攻关项目“提高教育系统廉政文化建设实效性和针对性研究”( 项目编号: 12JZD047) ; 上海市2013 年度“阳光计划”项目( 党风廉政类) “高校廉政风险预警防控机制建设研究”( 项目编号: 13YG43) 。
《华东师范大学学报（教育科学版）》2016年第4期
参考文献
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齐卫平． ( 2015) ． 反腐倡廉道路的中国特色问题思考．华东师范大学学报: 哲学社会科学版， 5，101-106．
斯阳． ( 2014) ． 反腐倡廉新思考———制度科技文化． 北京: 法律出版社．
童世骏． ( 2015) ． 论规则． 上海: 上海人民出版社．
王立英． ( 2013) ． 保障教育综合改革深入推进． 中国监察，23，36-37．
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许迈进，章瑚纬． ( 2014) ． 高校内部治理风险防控的理论分析与实践旨归． 中国高教研究，11，15-18．
钟秉林． ( 2015) ． 深化综合改革，应对高考招生制度改革新挑战． 教育研究，3，4-9．
