高校反腐倡廉建设的突出问题与主要对策
——兼论效能监察是杜绝腐败的第一道防线
李 伟
摘要：本文从探讨影响高校纪检监察部门充分发挥效能监察职能的因素入手，总结了近几年来高校效能监察工作在制度建设方面存在的问题，进一步分析了影响高校效能监察制度建设的多方面原因，并根据高校的实际情况突出反腐倡廉建设的特点，提出了促进效能监察制度建设的防范对策。高校作为培养人才非营利性组织，具有其公益性的特点。建设高校投资需要国家承担，伴随而来的是寻利性的空间不断增大。在社会效益和经济效益并存增长的时代，极容易引发腐败现象。本文着重关注和研究，如何在高校内部加强监督、明确责任、完善制度、强化教育等方面的分析对策，以体现高校运行过程中反腐倡廉建设的长期性、必要性、特殊性。
关键词：高校 反腐倡廉 效能监察 问题 对策
一、引言
从我国社会主义高校创建历史发展来看，改革开放之前国家的投入较少，这是由于国家财力有限，特别是文革时期国家力量几乎都是为政治服务，因此，欠债很多、规模不大。而近年来，国家通过重新整合高校，各高校趁势而上建设新校区，国家投入大大提高，办学水平不断提高。当然，腐败问题随之而来，在招生、基建、设备、科研领域发生了一些腐败案件。在新形势下，如何结合高校自身的特点，加强反腐倡廉建设，提升清廉文化意识，是一项实践性很强的重要研究课题，也是一个紧迫而必要的现实使命。效能监察是一项通过行政监督手段，促进管理人员廉洁守法、勤谨工作、提高行政效能和经济效益的重要措施，也是纪检监察机关为经济建设服务的重要途径，更是杜绝腐败的第一道防线。高校纪检监察部门肩负着高校内部党的纪律检查和行政监察的重要任务，在学校党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要作用。但在效能监察职能的履行上，作用没有得到充分发挥，这就引起了我们的思考。影响纪检监察部门效能监察作用的因素是多方面的，涉及体制机制、管理制度、队伍建设、监督方法等一系列问题，尤其是效能监察制度建设的保障作用不够。党的十八大指出，教育是民族振兴和社会进步的基石。坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，把立德树人作为教育的根本任务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。根据当前学校效能监察工作的现状，要进一步提高效能监察的作用，即在学校各项重大决策及重大改革政策的制定，对权力运行程序进行规范制约，督促、协助有关部门制定有关预防腐败及规范工作程序的规章制度和其他具体措施，从而克服权力使用的随意性，保证决策的科学性和正确性。只有这样，才能办好人民满意的教育。
二、学校加强效能监察制度建设存在的突出问题
综观近几年学校的效能监察工作，明显存在着以下“三缺乏”现象，即：效能监察制度的建设缺乏主动性、效能监察制度的建设缺乏规范性、效能监察制度的建设缺乏沟通性。
1、效能监察制度的建设缺乏主动性
纪检监察部门在促进学校稳定、健康的发展的过程中，重视推动学校的党风廉政建设工作，开展了一系列工作：每年按时传达中纪委、教育部、市科教党委党风廉政建设会议精神，召开学校党风廉政建设干部大会，部署学校党风廉政建设工作；及时对转岗和新上岗的处级干部开展廉政谈话；适时对领导干部开展廉政教育等。
效能监察和廉政监察是高校纪检监察部门的两项基本职能，一是廉政监察，着重解决以权谋私、营私舞弊的问题。二是效能监察，则是着重解决干部履行职责、勤政高效问题，促进学校发展。两者着眼点不同，但联系紧密，相辅相成。但是，目前学校纪检监察部门对效能监察的重要性认识不足，存在重廉政监察、轻效能监察的现象。
然而，在对学校其他职能部门开展效能监察时缺乏总体认识，目前纪检监察部门很少下院系、部门了解教学、科研和管理工作情况，大多只是根据来信来访反映的问题才下去了解情况、调查事实，依据调查的结果和在检查中发现的问题开展效能监察，帮助院系、部门建章立制，规范他们的管理行为，督促落实整改措施。高校纪检监察部门较少主动给予指导、帮助和督促，很少主动研究效能监察工作，存在着一般号召多，抓具体落实少的状况。
2、效能监察制度的建设缺乏规范性
高校效能监察，是指高校纪检监察部门依法对高校内部职能部门及其工作人员，在管理中履行职责的能力、效率、效果、效益等问题的监督检查，以及对高校行政管理工作中违法失职行为的查处。制度是保证，学校的效能监察工作同样需要制度的保证。由于高校效能监察工作还处于起步和探索阶段，难免在教育、制度、监督等方面存在一些问题和不足。
效能监察制度建设在某些方面存在制度空白，造成某些领域或环节无章可循，无法可依；有些效能监察制度还不够完善，缺乏相应的配套措施或实施细则，在具体操作中难度较大，甚至难以执行；有些效能监察制度缺乏强制性，制度虽然有了，但制度落实并不乐观。往往是“上有政策，下有对策”，对己有利的就执行，对己不利的就变形。制度一旦进入操作领域，往往出现“走样”、“变通”，使制度规定形同虚设。
另外，高校在反腐倡廉建设中应该不求形式，只求实效，做到执行有力，监督到位，充分体现高质量、高效率。但我们要清醒地认识到，这种效率不是完全因为召开反腐倡廉大会得来的，而是高校特有的党委领导下的校长行政负责制合成的。主要体现在：党委运行主要起保障和政治核心作用；干部与党组织签订廉洁从政协议书；新教师上岗前师德校风的培训；一旦查实教职工有腐败行为，就解除工作聘用合同。
3、效能监察制度的建设缺乏沟通性
监察部门同其他职能部门都是学校的管理部门，平时一般互不通气，各做各的事，自成系统。当纪检监察部门在对学校管理开展效能监察时，纪检监察部门是监察的主体，其他职能部门是被监察的对象。作为监察主体的纪检监察部门发挥组织协调作用，加强与其他职能部门的沟通联系，是做好效能监察工作的一个重要条件。
但在实际工作中，由于缺乏沟通机制，学校纪检监察部门有时也难免存在同其他职能部门之间沟通联系不够的现象。比如，有时有的制度由某一职能部门自行起草，缺乏与相关部门的沟通与协调，缺乏相关单位的参与和监督，甚至受利益驱动、视野局限、政策水平不高等因素的影响，制度的制定往往存在不够全面、不够科学甚至不够公正等问题。由于这类制度建设缺乏系统性和科学性，制度很难产生“合力”效应。
应该看到，高校有着加强反腐倡廉建设的良好愿望，而且也正在积极付诸行动，力图寻求一条适合自身特点的新路径，一些高校在这方面也取得了很好的成绩。但总体上看，高校反腐倡廉建设过程中，仍然存在一些问题，最重要的问题是：高校纪检监察部门，是在同级党委领导下的工作机构，在权力、地位、职责、人员配备上虽然都有着明确的规定，但在具体操作上还有一些体制、机制的问题。一方面影响了纪检监察工作人员的积极性，另一方面也会造成缺少相应的抓手，不能更深入、有效地开展工作。
三、学校效能监察制度建设存在问题的分析
影响学校效能监察制度建设的因素是多方面的，既有认识问题，也有实践问题；既有理论问题，也有制度问题。我们尝试从认识、制度、实践三方面做一些浅显的分析。
1、重廉政监察、轻效能监察的认识偏差
首先，改革开放一段时间以来，腐败问题比较突出，引起党中央高度重视，所以，纪检监察部门把自己的工作主要放在反腐败和党风廉政建设上，这是无可置疑的。但是，应当承认，在重视廉政监察的同时，忽视了效能监察，效能监察和廉政监察都是属于行政监察的基本职能。但两者监察的侧重点不同，廉政监察重点是对监督对象以权谋私行为的纠举处理，而效能监察则主要是对监察对象在“责”方面的问题，即是否勤政，是否讲求效率、效益、效果，有无违反职责的行为，查处严重失职渎职的问题。
必须处理好廉政监察与效能监察的关系，才能使两者互为补充，互相促进，相辅相成，充分发挥两种职能的作用。其次，高校领导对行政效能监察的性质、任务及其在行政管理、党风廉政建设中的作用认识不足，没有把行政效能监察工作作为加强行政管理、促进反腐倡廉的重要手段加以充分应用，从而在一定程度上影响了效能监察工作的开展。再次，纪检监察部门的一些同志中存在畏难情绪，片面认为对学校管理的效能监察无从着手。
在学校管理中，即使出现了一些不作为行为，也难以界定，更难以处理。如科研经费规范使用，往往是项目负责人争取来的，由项目负责人说了算。按照约定俗成的办法，“用自己的钱办自己的事”的管理模式，这样弊端显现，迟早要出事。因此，在学校纪检监察工作计划中，常常出现效能监察的缺项。在履行纪检监察职能中，重廉政监察，轻效能监察。不能形成用制度管权，按制度办事，靠制度管人的有效机制。此外，由于纪检监察部门合署办公，职能扩大，工作面拓宽，任务加重，要求更高，缺乏必要分工，致使纪检监察部门难以把效能监察提到议事日程。
2、重柔性、轻刚性的管理缺陷
由于高校是知识分子集中的地方，因此长期以来，倡导自主管理、柔性管理，而忽视刚性制度建设，由此造成了目前效能监察从高校整体来看仍然处于起步和探索阶段，尤其是效能监察理论研究滞后于效能监察的实践。加之对效能监察认识上的偏差，重视廉政监察制度建设，忽视效能监察制度建设。形成对学校管理开展效能监察的规章制度的缺项，有的不够完善，有的缺乏刚性，有的方面几乎空白等等。
比如，目前国内高校大多尚未建立首问责任制度，没有决策程序制，没有限时办结制，没有效能投诉制度，没有效能评估制度，没有绩效考核制等等。现有的党风廉政建设的责任追究制度还执行不力，我们无论从信访调查中反映出的问题，还是从干部经济责任审计中出现的问题都不难看出责任追究的不力。又比如，教室的管理工作，后勤部门的规章制度制定得系统、完整，管理人员的岗位职责同样写得十分明确。但是到现在仍然常常出现“白昼灯”、“长明灯”现象，显然这里由于缺乏责任追究制的结果。
高校在改革与发展的过程中，都不同程度地面临经费不足的压力。无论是教师还是管理人员都必须有着强烈的忧患意识和厉行节约的精神。通过效能监察，一方面要通过制定各种严密的规章制度来堵住浪费和腐败的源头，另一方面利用“制度+科技”手段避免来自各种领域的权力寻租的风险。据资料介绍，联合国每年要开支百亿美元，但30多年来未出现过重大贪污犯。这不是说联合国官员都是些道德素质很高的人，而是监察制度太细、太严、处罚太重。由此可见，只有重视学校管理效能监察制度的建设，用制度来管人、管事、规范行为，才能使学校的各项规章制度落到实处。
3、重面上监察、轻项目过程中监察误区
学校纪检监察部门在实际工作中，由于效能监察制度建设没有渗透到学校的管理过程中，没有很好的把效能监察的制度建设和廉政监察的制度建设有机地结合，长期以来，对学校管理的效能监察工作停留在面上的多，深入的少；事后监察的多，事前监察和事中监察的少。表现为在对学校管理的效能监察工作中缺乏“三个融入”：一是缺乏融入到学校的教育教学科研的改革之中，二是缺乏融入到学校的日常管理工作之中，三是缺乏融入到学校的制度建设之中。
由此导致了纪检监察部门、其他职能部门和各院系（所）之间的沟通不够，尤其是在学校管理制度建设中，纪检监察部门一起参与不够，造成了纪检监察部门、相关职能部门和院系（所）在工作中某种程度的分离，难以形成合力，影响了效能监察职能的发挥。此外，目前学校缺乏一个统一开展效能监察的组织协调机构，仅靠纪检监察部门的力量难以行使权力，导致纪检监察部门同其他职能部门互相沟通不够，共同规划更少，各发各的文，各做各的事，这就无疑影响其他职能部门贯彻落实学校管理制度的力度。同时，也影响纪检监察部门开展效能监察的力度。
当然，我们要明确定位，牢牢把握监督职责。行政监察法规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”应该说，近些年来纪检监察部门在把握职能定位、履行监督职责方面总体上是好的。纪检监察部门积极开展监督检查，认真履行职责，对促进学校业务管理发挥了重要作用。但在实际工作中也存在着定位不准、职责不清等问题，特别是随着形势的不断发展、学校改革发展的推进，对纪检监察工作提出了新的要求，必须与时俱进，进一步明确定位、转变职能。真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预，切实提高政府管理科学化水平。
四、促进学校效能监察制度建设的对策
根据学校效能监察制度建设的现状，吸取借鉴国内效能监察制度建设的有关经验，我们认为，要促进效能监察制度的建设，必须加强以下三项对策措施。
1、提高认识，加强效能监察的组织领导
效能监察工作的地位日显重要，管理活动中的工作效率、工作质量、工作效果，以及上级主管部门和校内决定决议的贯彻落实均需要监察部门加以监督和推进。对校、院系两级行政机构的效能监察来说，效能监察工作包括对行政工作决策过程的效能监察，对行政工作执行过程的效能监察，对行政工作效率情况的效能监察，对效能监察中发现的违法违纪责任人的追究等等。做好效能监察工作，对于学校全面贯彻国家的教育方针，遵守法律和教育主管部门的相关规定，保证学校的中心工作落到实处，促进教学、科研和管理等各项工作持续健康发展，具有十分重要的意义。
效能监察工作涉及面广，工作难度大。提高认识，加强效能监察的组织领导，是做好效能监察工作的基础和重要保证。首先，要通过多种渠道、采取多种形式进行宣传教育，提高学校各级领导对效能监察重要性的认识。同时，要对其他职能部门工作人员和纪检监察干部加强思想教育，对职能部门工作人员教育的侧重点是培养其接受监督的意识，增强依法行政和提高工作效能的自觉性，提高责任意识、服务意识和效率意识，进一步理解和支持效能监察工作。对纪检监察人员，要引导他们认识学校管理的效能监察工作涉及部门多、领域广、要求高，必须加强自身修养，以身作则，严格做到忠于职守、严肃执法、高效廉洁，不断提高思想政治素质和业务水平。
在提高认识的基础上，建立由学校行政主要领导负责、纪检监察部门组织协调、专业职能部门参加的效能监察领导小组。领导小组要定期分析学校效能监察情况，主要负责工作部署，解决工作中的问题，督促落实监察建议。把效能监察列入学校工作的重要议事日程，和党风廉政建设、行政工作一起部署，一起落实，一起检查，一起总结。同时，建议在纪检监察部门增设效能监察工作小组，具体负责效能监察的计划制定、组织实施和日常工作，及时向效能监察领导小组提出行政效能监察立项、实施的建议；组织和协调有关部门和单位参与效能监察工作；推动和指导面上的工作，加强效能监察的组织领导。
2、健全制度，强化效能监察的保障作用
有效监督监察制度的落实是重要保证。制度执行要靠自觉，更要靠监督和落实。没有监督机制，工作制度形同虚设。只有通过建立健全监督机制，对学校党组织和广大教职工的廉政行为进行有效规范和监督，才能使反腐倡廉制度得到有效落实并长期坚持下去。加强对廉洁办学制度落实情况的监督，努力形成党内监督、群众监督和舆论监督等各种监督的合力，对监察制度贯彻执行情况进行全方位、多侧面、深层次的了解。加强制度建设，必须构建惩治和预防腐败的制度体系。学校确定了集体决策、事务公开、财务管理、招标投标、特殊类型招生等领域作为制度建设的重点项目，切实加强管事、管人、管物、管财等领域的制度建设，初步构建起了覆盖全校各个方面的惩治和预防腐败的制度体系。
制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在开展效能监察工作中，要紧紧抓住制度建设这个根本，逐步完善效能监察工作制度和效能建设制度，做到制度建设与效能监察相统一。制度的刚性可以把各部门及其工作人员的行为限定在允许的范围之内，使管理行为从一开始就遵循法定的程序。学校管理的效能监察是一项政策性很强的工作，必须有健全的规章制度做保障。一方面纪检监察部门要加强效能监察工作的自身制度建设，在实践中认真总结效能监察工作的经验和教训，探索效能监察工作的特点和规律，进一步明确效能监察的内容、方式、程序、手段和时效等，不断健全科学规范的、操作性强的工作办法和制度，尤其要强化效能监察的刚性作用。另一方面，纪检监察部门要在服务中监督，在监督中服务。
针对在效能监察中发现的职能部门管理上存在的漏洞或薄弱环节，提出监察建议，协助建章立制，用刚性制度规范其管理行为，真正体现对学校管理的效能监察是管理中的再服务，监督中的再落实。强化管理流程和技术防控，推进廉政风险防范管理。学校全面推进廉政风险防范管理创新工作，“找漏洞、打补丁”，积极推进廉政风险防范管理的延伸，查找风险点、制定防控措施、检查防范效果、及时进行整改，构建起以岗位为“点”、以程序为“线”、以制度为“面”的廉政风险防范管理机制。建立健全学校效能监察制度体系，建立效能监察的长效机制，是一项长期的任务。根据当前学校的发展及开展效能监察工作的实际，我们认为效能监察可以首先围绕“三重一大”即重大决策、重大工程项目建设、重要人事安排、大额度资金使用必须经集体讨论作出决定入手，逐步推进各项制度的完善，并作为当前学校效能监察工作的重点内容。
3、创新体制，发挥效能监察的整体合力
效能监察是高校保证政令畅通、防治腐败、提高工作效能、推进科学发展的重要载体。纪检监察部门要注重组织协调，在开展效能监察工作时充分发挥各个职能部门之间的作用，发挥效能监察的整体合力。要充分认识加强高校反腐倡廉建设的重要性和紧迫性，切实把高校反腐倡廉建设摆上重要位置，认真贯彻中央反腐倡廉决策部署，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，围绕中心、服务大局，突出重点、统筹推进，不断以反腐倡廉建设新成效为高校改革发展提供有力保证。要抓住监督管理这个关键，切实加强对招生录取、基建项目、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业、学术诚信等重点领域和关键环节的监管。
学校要遵循市场经济的特点和规律，研究解决妨碍改革发展稳定中的突出问题，优化效能监察的环境，促进学校各项事业跨越式发展。要结合学校的实际情况，进一步完善惩治和预防腐败的对策措施，该修订的要修订，该充实的要充实，该强化的要强化，使各项举措更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性，更好地为学校改革发展服务。要在发挥教育、制度、监督整体效能上下功夫。建立健全惩治和预防腐败体系是一项系统工程，教育是基础，制度是保证，监督是关键。三者各有侧重，不能偏废；三者又相互依存、相互渗透。教育为制度的制定执行和监督的切实有效奠定思想基础；制度为巩固教育和监督的成果提供有力保障；监督为教育的持久深入和制度的贯彻落实提供必不可少的硬性约束。因此，在惩治和预防腐败体系建设中，要坚持教育、制度、监督“三管齐下”，整体推进，更好地形成惩治和预防腐败的合力。
作为高校要进一步加强廉政理论研究，充分发挥在反腐倡廉建设中的智囊团和思想库作用。首先，要在学校效能监察领导小组的领导下，由效能监察工作小组牵头，各职能部门参与的工作格局。第二，做好自上而下，自下而上的选题立项工作。所谓“自上而下”即由学校效能监察工作小组根据学校的中心工作进行选题、立项，作为学校一级效能监察项目；所谓“自下而上”，即由各院系（所）、职能部门自报选题项目，经学校效能监察领导小组审议，统一立项，立项后建立项目工作组，项目组由学校效能监察工作小组牵头，有关职能部门参加。采用的工作方式：有的可以由审计部门参加，有的可以由财务部门参加，有的可以从职能部门的自查开始，以充分发挥学校各方面的积极性，形成效能监察的合力。第三，规范效能监察的目标，开展效能监察。一方面要对管理中的薄弱环节及存在问题进行查纠，更重要的是要通过效能监察针对管理中存在的问题进行认真分析，督促并协助有关部门进一步完善相关的管理制度，规范管理行为，实现开展一项效能监察，规范一个部门或一项工作的管理行为。
五、结论
综上所述，通过效能监察制度的建立，激励机制的不断完善，形成严于律己，敬业为乐的文化氛围；形成清正在德，洁身自好的第一道防线；形成抵得住诱惑，撑得住信念的人格与情操。要维护效能监察结果的严肃性、纪律性、组织性，在工作中就必须坚持“三个原则”：一是有错必究原则，二是奖励原则，三是责任追究原则，除了处罚直接责任人外，还要追究直接领导责任的主管人员的领导责任。这些机制的贯彻落实有助于学校管理效能监察工作的有效开展。学校纪检监察部门开展效能监察制度建设是一个新的课题，既需要在理论研究上下功夫，更需要在实践中花力气。首先，反腐倡廉建设的第一位任务是制定出科学对路、管用有效、技术配套的效能监察制度体系，传统的道德精神所提供的思想基础和方法是解决反腐败科学性的前提。其次，高校反腐倡廉建设可以吸纳多学科的参与，如：政治学、经济学、教育学、法学、史学、管理学、社会学，这些学科领域的融合将作为高校反腐倡廉建设前瞻性的保障。最后，高校依托自身的学科优势和特点，其关键在于是否能够及时准确地探索到防范对策和相关要素的变化，这是研究利用优质资源的集聚提升反腐倡廉建设意义的全释。
参考文献：
1、黄树贤-------发挥监察职能作用推进政府职能转变
《求是》2013年第14期
2、秦敬德-------人民满意的教育提供坚强保证
《漓江廉政研究》2013年第1期
3、黄晓辉-------“制度反腐”须谨防“制度腐败”
《廉政研究》2013年第1期
本文已经发表于《上海党史与党建》期刊2014年第9期
