作者：朱民，斯阳
高校是我国实施科教兴国战略和人才强国战略的重要阵地，承担着培养人才、创新科技、传承文明、服务社会等重要使命；高校领导干部肩负着培养中国特色社会主义合格建设者和可靠接班人的历史重任，对推进高校可持续发展，建设有特色、高水平大学，负有义不容辞的重要责任。当前，高校领导干部权力腐败问题呈现出一些新情况和新特点，有效遏制高校领导干部腐败问题是我们必须面对的一个重要的政治课题。加强对高校领导干部权力运行的监控，是高校健康发展、科学发展的重要保证，也是高校党风廉政建设和反腐败工作的题中应有之义。
一、高校领导干部权力运行监控体系存在的问题
孟德斯鸠断言：“一切有权力的人都容易滥用权力。”温家宝强调指出：在和平建设时期，执政党的最大危险是腐败，而孳生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约。据统计，近五年，高校职务犯罪案件数占全国教育系统案件数的比例约为1/4，其中82%的案件集中在基建、采购、财务、招生、后勤服务等领域和环节。2003 年至2008 年，全国纪检监察机关共立案查办教育系统违纪违法案件56239 件，给予党纪政纪处分56685 人，其中高校2303 人，被追究刑事责任的司局级干部49 人,绝大多数是高校校级领导干部。高校权力腐败呈现出腐败领域集中、腐败手段隐蔽、腐败影响恶劣等一系列特征，成为腐败易发多发的重点领域。造成一些高校权力运行失范的原因很多，而权力监控体系的不健全是造成权力滥用而致腐败的重要原因。
（一）权力运行监控渠道不通畅
随着高校教育体制改革的推进，高校办学规模扩大，办学自主权增大，教育部和地方共建力度加大，新情况、新事物、新问题不断涌现，但针对这些新生事物，相应的制度措施、监督体系未能及时跟进，没有将新事物的利弊得失加以充分的研究，制定相应的监督制约机制，导致出现了监督的难点、盲点或死角。一些重要领域和关键环节还存在制度空白，制度建立不及时或不够完善，跟不上形势发展的需要。一些高校出现领导腐败问题，究其原因，除了西方腐朽人生观价值观和社会上不正之风的侵蚀，以及个人在思想道德修养和党性修养方面存在严重问题等因素外，很大程度上跟部分高校党风廉政建设工作中存在薄弱环节、监控渠道不畅密切相关。由于体制、机制上的掣肘，高校普遍存在着“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的问题。在高校大扩张与大学行政化的双重作用之下，风生水起的高校基建，形成了一些高校领导的巨大寻租空间。据不完全统计，目前落马的大学领导中，多数是因基建工程受贿被捕。
（二）权力运行监控制度不完善
权力监控就是对权力运行的协调、监督、控制活动，它关系到权力运行的效率和职能的实现。制度是监控工作的根本保障。虽然目前各高校已基本建成了一整套制度监控体系，但规章制度内容过于笼统，缺乏实施细则，重实体、轻程序，后果责任规定得较为周密，而程序责任则规定得很少，使得监督工作可操作性不强，未能真正发挥效能。有些高校在拟定规章制度时偏重于禁止性事项的陈述，救火性措施多，预防性措施少；监督制度单一化，缺乏系统性和配套性，如个人收入申报制度目前仅仅是填报表格，没有核实其真实性，使得这项制度成为了一项备案制度，没有起到监督的实效。又如干部的离任审计，等完成审计报告，这个干部已经退休或履新，效果滞后，作用有限。另外，对新形势下防止利益冲突的制度设计也比较少。
（三）权力运行监控制度执行力不够
制度的建设以执行为出发点和归宿，制定了制度却将其束之高阁，在实际工作中避而远之，或者在运用过程中随意性增大，不按章办事，违规操作，这些行为都严重损害了制度的严肃性与实效性，也违背了依法治校的准则。一些高校的执行力呈现两大怪象：媚上化、形式化。法规不如批示，批示不如暗示。工作重心围绕领导批示转，如一些多年解决不了的信访难题，通过上级领导批示往往迎刃而解。贯彻上级精神往往是以文件贯彻文件，发个文就算说过了，说过了就算做过了，对制度的执行层面缺乏相应的保障机制。执行力缺失或弱化，主要有执行组织领导不力和宣传不力，执行领导干部表率不力，执行情况监督检查不力等方面的原因，当务之急是要加强这四方面的工作与协调，从而提升制度执行力。
（四）权力运行监控权威性不够
执行监控制度的监控体系权威性不够，无力对决策系统进行制约；监控体系游离于权力运作之外，信息不对称，无法对执行系统监控，监控体系的纠偏、激励的功能受到制约，难以对滥用权力的现象进行有效遏制。大多数高校制度对领导干部应该做什么、不能做什么的规定比较多，但对怎么做规定不够细，甚至没有规定。另外，从群众民主监督方面看，由教育部、中国教育工会1985 年颁发的《高等学校教职工代表大会暂行条例》，随着时间的推移，已难以适应教育改革发展的需要。与国有企业相比，高校的民主管理、民主监督滞后。
（五）权力运行监控尚未形成合力
近期出台了不少针对高校领导干部权力运行监督、制约的制度，虽然对领导干部的行为规范作出了明确要求，但其真正发挥效能，一方面需要领导干部自身的党性修养及个人素质，另一方面更需要相应的执行、监管机制的配合与协调。此外，我国高校监督机构的设立体系较完整、覆盖面也较宽，但却缺乏相应的制度法规来协调各监督机构及部门的行为。由于各种监督的主体职责不同，所在位置不同，监督的侧重点和出发点也不同，各自为政，再加之相互协调配合不够，致使监督主体的整体合力得不到充分发挥。
（六）权力结构有待进一步完善
高校的权力结构主要由政治权力、行政权力和学术权力三方面构成。高校的政治权力是国家或社会基于整体的发展需要而赋予高校的政治影响力。高校的行政权力是指为处理学校日常办学事务而建立起来的，以提高教学质量和管理效率为目的，并通过各组织的权力赋予而产生的一种权力。而在以传播文化、培养人才、创新知识为首要任务的高等学校，学术权威、学术权力始终有其不可撼动的地位，成为高校权力结构中不可或缺的组成部分。
高校党委领导下的校长负责制是党委集体领导和个人分工负责相结合的制度。实践证明这一制度符合中国国情，具有鲜明的中国高校特色，为高校的改革、发展、稳定发挥了关键的作用。但当政治权利、行政权力、学术权力相互影响、相互渗透时，也容易发生错位、缺位、越位、争位的情况。决策系统权力过于强大，会干预其他系统的正常运作，有时会导致决策、执行、监督权力集中于一体，不利于制约与监督。当执行系统过于庞大，部门林立，则导致行政化倾向严重，部门之间缺乏协调，执行力不强。而信息咨询系统和监督系统相对薄弱，则导致民主建设滞后。由于权力结构的失衡，系统内难以对决策系统制衡、对执行系统纠偏。
二、完善高校领导干部权力运行监控体系的对策建议
胡锦涛同志在党的十七大报告中强调，反腐倡廉工作要“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设。”以改革创新精神不断完善高校领导干部权力运行监控体系是反腐倡廉制度建设的重要组成部分，是教育和保护高校领导干部、从源头上有效防范腐败的治本之策。建立健全高校领导干部权力运行监控体系需要以下几方面的体制机制构建和创新：
（一）构建高校领导干部自律长效机制
高校要建立健全反腐倡廉教育机制，加强廉政教育。要以理想信念教育和党性党风党纪教育为重点，深入开展示范教育、警示教育和岗位教育，既用积极向上的模范、榜样鼓舞人，也用违纪违规的案例、判处警示人；既有增强廉政意识轰轰烈烈的普遍性教育，也有实实在在的典型性教育。廉政教育的过程是循序渐进的，形式是多种多样的，其效果是潜移默化的。要教育引导领导干部时刻牢记立党为公、执政为民的执政理念，常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，使广大党员干部不断加强自身党性修养，增强监督和被监督意识，筑起坚实的防腐拒变的思想道德防线，树立正确的权力观、地位观、利益观，处理好权与责、权与利、权与钱的关系，在工作上大胆，用权上则谨慎，自觉接受纪律和法律的约束。坚持把廉洁从政教育贯穿于领导干部培养、管理和使用的全过程，引导领导干部讲党性、重品行、作表率。把制度建设与制度落实结合起来，把培育廉洁价值理念与廉洁从政实践结合起来，与“争先创优”活动结合起来，努力形成有利于落实廉洁从政行为规范的校园文化氛围。
（二）构建高校领导干部党风廉政建设的责任机制
建立健全高校党风廉政建设责任制是抓好党风廉政建设和反腐败工作的关键。领导班子主要负责人是党风廉政建设第一责任人，其他领导要努力做到业务工作管到哪里，党风廉政建设的责任就延伸到哪里。建立领导班子内部监督责任制，形成积极倡导监督、大胆实施监督、支持保护监督的浓厚氛围。落实责任制，“一把手”是关键，要突出重点，对管人、管钱、管基建、管招生等权力集中且容易产生腐败的领域和环节，建立起规范的责任机制。为了便于监管，高校“一把手”原则上不要直接分管这些工作，对分管的高校领导干部不仅要明确廉政建设责任，而且要以具体的量化指标进行考核，重视考核结果，增强责任追究的规范性，维护责任追究的严肃性。根据出现的问题，区分情况，具体分析领导责任、主要责任、次要责任，逐层负责，并做出相应的处理。目前，一些高校责任制流于形式，出了问题，只追究直接责任人的责任，而对分管领导应负的领导责任往往不予追究，这就使得责任制失去了其应有的意义。所以，高校必须建立健全责任分工、责任考核、责任追究的可操作性责任制，只有抓住责任制这个“纲”，一级抓一级，层层抓落实，才能纲举目张，各项工作才能得到健康发展。高校也可以试行干部退出机制：推行评议制，让多数教职工不满意的干部退出或转岗；落实审计制，加强对领导干部任期内审计，让不够廉洁的干部退出；实现淘汰制，让工作拖后腿的干部下岗；建立问责制，让不作为或乱作为的干部退出；完善考核制，让能力与岗位不适应的干部退出或转岗；严格任期制，让到龄的干部退出，到届的干部选任或交流。
（三）构建高校领导干部权力运行的公开机制
阳光是最好的防腐剂。十七大报告指出，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。高校要认真贯彻落实中央《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，扎实开展党务公开工作，积极推进校务公开。校务公开是高校权力监督制约的前提，也是权力运行的一项基本原则。高校应进一步扩大公开事项的范围，加大公开的力度。凡是不涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，原则上都要公开，可以借鉴国外高校的外部审计制度，将财务、基建等腐败易发领域的信息及时向社会公开。要坚持公开原则的确定性与公开步骤的渐进性相结合、公开内容的真实性与公开形式的多样性相结合，公开信息的及时性与公开方式的先进性相结合，在实践中不断完善校务公开的工作制度，规范校务公开的程序，确保校务公开健康有序地进行，让权力运行时时处处受到监督，尽可能减少甚至避免“权力寻租”现象的发生。
高校要制订校务公开的实施细则，增强操作性，明确校务公开的原则、范围、内容、方式，要拓宽校务公开的渠道，把科技手段融入制度设计中，通过信息平台推动校务公开高效运行。
（四）构建高校领导干部权力运行的程序机制
程序是指从事一定行为的方式、步骤、顺序、时间等。马克思认为，程序是法律的生命形式，是法律的内在生命的表现。健全的程序制度是控制权力的有效手段。我国历史上有重实体、轻程序的思想文化传统，为了追求所谓实体上的公正和利益，甚至以牺牲程序为代价。这种轻程序的思想在高校的实际工作中经常会反映出来，如以高校办学的特殊性、保证开学使用等为借口，少走程序或不走程序。如果规避制约权力行使的程序制度，即便决策行为没有腐败因素掺入其中，也会由于其决策过程不规范、不公开，导致人们产生“暗箱操作”、“权钱交易”的合理怀疑。
没有程序的民主，就没有实质的民主；没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正。现在许多高校规章制度由于过于简单化，重实体、轻程序，特别是在有关组织管理机构的决策机制与程序上，没有程序安排或程序不严密、不规范，操作起来随意性大，失去了权力的权威性和严肃性，并助长了歪风邪气和腐败现象。如在民主决策方面，要建立公正、高效、权威的民主决策制度。无论是党委会、校长办公会或校务委员会，还是学术委员会及各院系的教授委员会或院务委员会等权力机构，都应当建立详细的议事规则和活动规则。对人员组成、审议事项、表决方式、活动方式与时间、责任追究与承担方式等作出明确规定，并告知全体教职员工，使决策在民主与制度的轨道上运行。在监督制度方面，应注重监督制度的流程设计，明确监督与被监督者双方的地位、职责、义务、权限以及监督的范围、方式、程序等，实实在在发挥监督作用。
“三重一大”制度是高校重要的民主决策制度。它要求重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金的使用，必须经集体讨论决定，而不是由领导人个人擅断。实施这一制度，首先，必须搞清楚哪些属于“三重一大”事项，以及这些事项分别对应的决策主体是谁。其次，必须在具体的决策步骤和方式上有细化的规定，以保障民主决策的真正实现。比如，集体讨论决定重大事项时，主要领导人不能首先表态定调，或表达某种有倾向性的观点，而应由各位参会人员先畅所欲言，充分自由地表达自己的立场，实行“一把手”末位发言制。实行票决制时，要充分酝酿讨论，利益相关者实行回避制。
（五）构建高校领导干部廉政风险预警机制
惩治和预防，是加强高校领导干部权力运行监控机制建设相辅相成的两个方面，惩治有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力；只有注重预防，才能巩固惩治成果，从源头上有效治理滥用权力的行为。高校加强预防制度建设，将可能出现的违纪违规行为扼杀在萌芽状态是加强权力运行监督的内在要求。高校预警机制建设就是要通过排查廉政风险，将权力纳入风险管理控制范围，通过相关的制度安排，使可能发生腐败的领域、环节及其运行流程明示出来，便于警醒和监督，有助于权力行使者的自律和他律，从而降低权力腐败的风险，实现由被动监督向主动防控转变，由事后查处向事前预防、过程控制转变。高校应“有进有退”即：进一步用智力、技术和思想引领服务社会，同时，逐步从商业和建设领域撤退，完善有关风险管理的规章制度，借助科技手段和社会力量，进一步把高风险的基建和设备采购招投标等交给政府和社会操作和管理，从而净化高校环境。
高校要通过“制度+ 流程+ 科技”逐步建立领导干部廉政风险预警防控机制：一是依法清理和明确权力，清权、限权；二是开展权力运行廉政风险评估，依据发生腐败可能性的大小、频率的强弱、危害程度的高低等确定风险等级，制定防控措施；三是借助信息化手段优化权力运行流程；四是在一定范围内公开权力运行过程，实现权力透明运行；五是加强对权力运行全过程的监控；六是严格责任分工、责任考核与责任追究。
（六）构建多方合力的监督机制
高校要着力整合监督资源，形成网状监督机制，增强监督实效。一是党内监督与党外监督相结合。党内民主是党的生命，党内监督是党内民主的重要内容。以权利制约权力是健全权力运行制约和监督机制的根本途径。高校要落实党内监督条例，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。高校知识分子比较多，民主意识和民主管理能力比较强，民主监督的基础比较好，要使广大知识分子特别是民主党派人士和政协委员通过建言献策，更好地发挥参政议政作用。要健全党风廉政监督员队伍，充分发挥师生民主监督的作用。二是校内监督和校外监督相结合。高校要建立健全查办案件工作协调机制，成立由高校纪检监察和地方监察机关参加的查办案件工作协调机制，加强对查办大案要案的组织协调，充分发挥各执纪执法部门的职能作用，形成查办案件的合力，加大查办案件力度，发挥治标和治本的功能。另外，高校要与地方合作加大治理商业贿赂工作力度，建立市场诚信机制，营造良好的环境。三是上级监督和同级、下级监督相结合。为了保证监控取得实效，监控主体需要有较高的层级和权威性。鉴于目前纪委受上级纪委和同级党委双重领导的体制，纪委对党委的监督可以通过监督事着手，从而监督人，实现监督事与监督人的有机结合。近几年高校的纪检工作实践证明，以高校纪检部门为主体对校领导的监督难以取得满意的效果，而对院系及职能部门的监控则成效显著。所以，对高校领导干部的监督应实现以上级监督为主、同级监督为辅、下级监督为补的办法。四是专门监督和群众监督、舆论监督相结合。我国高校内部监督机构设立体系较完整、覆盖面也较宽，高校要成立由纪检监察牵头，组织部门、国有资产监督管理机构、财务和审计部门参加的反腐倡廉工作联席会议制度，积极发挥职能部门的作用，建立监控信息共享和协调处理机制，形成监督合力。完善举报制度，对于实名举报必须回复，对匿名举报也要重视并查证是否属实，同时加大对举报人信息的保密工作。高校教代会制度是教职工民主管理学校的基本形式，建立健全教代会制度，是学校体制改革的一项重要内容。国家有关部门应根据与时俱进的精神及党风廉政建设的需要，对《高等学校教职工代表大会暂行条例》进行修订，如扩大教代会民主监督权、明确教代会代表参与领导干部述职述廉及党风廉政建设责任制考核评定。近期上海进行地方立法，明确企事业职代会依法行使“五大职权”，即：审议建议权、审议通过权、民主选举权、民主评议权和审查监督权，这对于促进教育改革和推动反腐倡廉建设将发挥重要作用。
（七）构建依法治校的体制机制
党的十七届四中全会作出的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确指出：“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”高校严格依法办学，不断推进高校工作制度化、规范化、程序化，是规范权力运行和防治腐败的治本之策。所以，高校要致力于体制机制的革故鼎新。制度创新要坚持权力对称原则和信息对称原则，保证权力系统能有效运行，权力制约系统能充分发挥作用。高校要按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则要求，强化依法治校和民主管理，做到决策更加科学，执行更加顺畅，监督更加有力。既保证权力高效运行，又保证权力的正确行使，促进学校的科学发展。高校要继续完善党委领导下的校长负责制，进一步探索和完善核心辐射、科学决策，塔型管理、依法行政，网状监督、全员参与的高校权力运行和监控机制。要制订与党委领导下校长负责制相配套的实施细则，对书记、校长和副职的岗位职责、工作要求和相关的运行机制、规章制度做出明确细致的、操作性强的规定。高校要注意学习吸收国外一流大学的办学经验，在内部治理结构上也可以借鉴国外大学的成功经验。国外绝大多数一流高校不论是公立还是私立的，都有一个类似企业董事会的机构，校长由董事会聘任，学校的财务、招生、基建等重要事项由董事会集体决策，校长则相当于CEO，只是一个执行者，要定期向董事会汇报工作，因此校领导无法独揽大权。我们应该鼓励若干高校特别是中外合作高校进行依法自主办学、教授治学、异体监督、去行政化的试点，建设中国特色的现代大学制度。
本文发表于：《廉政文化研究》2011年第3期
